旬阳县水行政执法体制创新建设的思考

旬阳县水利局肩负我县水利建设和水利管理的责任，承担县域内涉水法律法规规章规定的宣传、维护和执行贯彻，负有境内涉水行政审批、许可、水行政检查、水行政收费和涉水案件处罚的法定权利和义务。我局水行政执法工作起步较早，执法体制建设相对健全完善；在一定时期，这种水行政执法体制及其模式确保了水行政执法工作的开展，维护了正常的水事秩序，同时也一定成度上维护了我县的经济社会发展。但由于我县水行政执法工作体制建设进展滞后，长期存在执法体系薄弱、执法环节不健全、执法水平落后等诟病，尤其是2011年1月29日，《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（“中央一号文件”）的出台，凸显出水行政执法体制建设缓慢、创新不够，已与当前社会经济发展水平不相匹配，对我县新时期加强依法治水，深入贯彻科学发展观，大力发展民生水利有很大的不利影响。着力于“建设和谐水利”的总体工作目标，如何加快我县水行政执法体制建设创新，促进我县加快水利发展步伐，这是本人此次思考的关键。

一、县域概况。

旬阳县北依秦岭南麓，南近大巴山，南北长82Km，东西宽79Km，海拔高度自185米至2358米，相对高差达2173米，自总面积3554Km²，总人口45万余众。旬阳县境内植被覆盖率低，沟壑纵横、山高谷低，河流狭窄，自然条件极差；全县常年以旱为主，旱涝交错，滑坡、干旱及洪涝等自然灾害频繁交替发生；我县水土流失面积在2005.02Km²，占全县土地总面积的56.4%，剧烈水土流失面积占全县土地总面积的13%以上。由于襄渝、西康铁路二线和小康、十天高速及乡村公路建设、矿山采冶企业增多、房产开发及城镇基础建设规模的空前，人为加剧了水土流失严重程度。

全县流域面积400Km²以上的较大河流除汉江外，尚有旬河、坝河、吕河、蜀河、仙河5条，流域面积2Km²以上的河、沟487条；河道管理范围面广量大。目前，河道淤积现象严重，乱采滥挖砂石资源现象普遍，随意占用河滩地和护堤地的案件时有发生，防汛任务艰巨；受生产污水、生活污水排放的影响，百平方公里以上骨干河流水质在不断恶化，对沿河居民生活用水和水环境造成了很大污染。

二、执法机构和人员现状。

旬阳县水利局承担着县境内《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国河道管理条例》等法律法规赋予的执法、管理职权。为有效贯彻涉水法律法规，旬阳县水利局成立了水政水资源股、河道管理站、水保监督站、水产管理站，其中水政水资源股为行政编制，其余一概为事业编制。配合县机构改革，我局内设执法机构也历经几次调整；1999年改制后，保留水政水资源股，编制为4人，实有2人；河道管理站、水保监督站、水产管理站则合并为河务水产管理站（增挂水保监督管理站），为事业单位，编制为14人，实有24人。

水政水资源股负责日常水资源统一规划、管理及取水审批、许可、水资源费用的征收、水资源违法案件的查处等；河务水产管理站受托负责河道管理、水保监督、渔业、水工程保护等方面的统一管理、审批及许可、相关规费征收和相关涉水案件的查处等。

三、当前存在问题和对策。

2011年“中央一号文件”提出要“实行最严格的水资源管理制度”、“推进依法治水”这给我们提出了很大的要求。我局有专职水行政执法人员，但是人员较少，素质也参差不齐，在工作中他们要肩负着水法规宣传、水利政策法规研究、水行政执法、水事纠纷调节、水事案件查处、水行政复议等任务，工作量很大，工作基本上是处于一种被动、从属的状态，在管理业务繁忙期和涉水案件多发期，仅有的执法力量，疲以应付，缺乏生机与活力；加之长期困扰水行政工作发展而难以解决的问题，束缚了水利体制改革的发展步伐。

（一）、执法人员素质不高，知识结构不全面。水行政执法工作面对各行各业及各种类型人员，执法相对人成分复杂、身份及背景各异、知识结构层次不同，需要执法及管理人员具有较强的政治素养、业务水准，对各项法律法规有深刻的理解、知识层面广、综合能力强；执法人员综合素质就代表一个行业、一个部门部门整体形象，只有俱“德才兼备”的实力，才能干好这项工作。

我局现有在岗持证执法人员20名，其中：7人第一学历为中专，其余为高中或初中毕业；最高学历为大专的有12人，水利工程专业的6人，法律院校专业毕业的无一人，水利专业的人员水利技术掌握得多，对水行政执法有利，但对法规知识却知之不多。大部分人对有关水利的法律法规掌握、钻研得不够，给人以“现学现卖”的感觉，整体素质、水平有待提高；有些人在查处水事违法案件过程中，存在“吃、拿、卡、要”行为，执“人情法”；或者案件调查简单，漏洞百出，难以准确界定该案的性质，不知道案件的切入点，不清楚处罚的程序和方式，案件查处模糊不清或移送法院难以达到立案要求，常常会给水行政执法部门带来面临败诉和行政赔偿等问题。

（二）、执法机构设置简单，难以形成执法合力。水政水资源和河道管理、水保等涉水许可审批事项的剥离和机构分设，存在以下问题：首先，水行政执法机构设置不统一。水行政工作的性质要求其机构、人员、编制都应是行政序列，但表现在同样为行政执法工作，却有行政和事业编制之分，执法人员有身份“高下”和待遇“厚薄”之分，单位有人员数量、车辆装备之分，财务状况各异，这些都会人为造成单位之间互相比较，执法工作人员之间互相攀比而产生心理不平衡，影响水行政工作的积极开展；其次，执法机构“身份”和从事的水行政执法工作需要不对等。在县级兄弟相对职能机构纷纷“升级”、“晋档”，强化自身行政体制建设的时候，我局水政水资源股、河务水产管理站承担着行政单位的功效，但却没有相应的行政级别待遇，水行政执法缺乏激励机制，干好干坏一个样，单位负责人待遇和工作人员一样，在执行公务时会常常感觉“底气不足”、“谈判不对等”，淡化了水行政执法效能，弱化了法律法规效力；最后，单位内部存在“多龙管水”，不能形成“一套人马”、“一个窗口”，合力对外格局。存在执法工作条块分割、多头执法，“走马灯执法”的状况，降低了水利行业的社会知名度，有损单位威信，也使得部分执法对象产生了不少误解和心理矛盾。

（三）、对水行政工作重视不够。由于水政工作客观存在的困难，加上来自某些部门行政干预，只一味强调投资环境保障，强调保护投资商利益，但看不到企业对水环境带来的破坏，导致水行政执法贯彻力度不够；还有部分领导对水行政工作重视不够，只注重争取国家资金搞建设，“重建轻管”思想仍然没有根本转变;不少领导的观念没有转变到依法行政、依法管理上来，对水行政工作的重要性缺乏认知，简单的认为水行政执法工作就是为了收费，甚至认为水行政执法工作可有可无。

（四）缺少联合执法、综合办案机制。受经济利益的驱使，近年来，县境内大型工程、房产开发企业和矿山施工弃渣乱堆乱倒现象严重，未经审批而乱采滥挖砂石、乱占乱建行为增多，毒鱼、电鱼、炸鱼等行为猖獗，造成人为水土流失、破坏水环境，堵塞河道、带来防汛安全隐患等，严重的扰乱了正常的水事秩序；不少违法分子和执法人员“对着干”、“打游击”，对执法人员避而不见，对违法行为避而不谈，谩骂和围攻执法人员的现象时有发生；水事案件相对人有“重点工程业主”、房产开发商等，他们都有复杂的社会背景或和某些部门有千丝万缕的联系，处理案件时执法人员会面临巨大压力和无奈；多数案件相对人为农民群体、素质偏下，水法制意识淡薄。1996年至今，我局曾有1名执法人员执行河道管理时被执法对象开车撞伤，在依法拍卖二处河滩采砂许可权时，执法人员曾遭“砂霸”和不明真相群众的恶意谩骂、围攻，造成执法人员的人身和心理伤害。

涉水案件的处理，常常涉及多个管理部门，仅凭水利一个部门之力，短时间内难以达效；案例：××工程建设中弃渣、弃土向沿线山坡、河道、水域倾倒，行为违反了《水保法》、《水法》、《水污染防治法》、《防洪法》等法律法规规章的规定，造成人为水土流失、污染水环境及堵塞河道、影响河道防洪安全等后果，××县水利执法部门多次向该工程指挥部发出限期督促整改通知书，要求：在汛期前清除河障，采取工程防护措施，以确保防洪安全，防止水土流失；但××工程指挥部置若罔闻，由于此工程属国家重点工程，不能采取停工整改等强制措施，所以执法工作停滞不前；汛期就要临近，水利部门决定立案处罚，但在调查取证中工程弃渣场和征占地设计资料取证方面面临施工方不配合，形不成立案卷宗，最后难以向法院申请立案执行；本人认为，这起案件水利、环保、防汛乃至国土都有权进行执法纠正，如果违法者拒不改正，各相关单位协力，以其业务优势，会帮助或促使违法企业主动整改；如果各各职权部门分头行动，会在调查取证、案件处理及强制执行阶段面临很大难度，导致案件的调查、处理拖沓冗长，行政成本加大，降低了以检查促整改的效力，使得案件最后面临不得不付诸诉讼的二难困境，并且往往无果而终。

依照国务院《全面推进依法行政实施纲要》、陕西省人民政府办公厅《关于进一步加强水政执法工作的通知》精神，结合工作实际，本人也曾于2009年至大连市、东营市水利局学习考察，受到一定启示，加快我县水行政执法体制改革、创新建设势在必行，建议必须从以下几个方面入手。

（一）、严把队伍建设关，提高执法能力和水准。加强水行政执法队伍建设，要打破原有建制，从全局乃至大专院校毕业生中吸收一批懂业务，精法律的人才；其次，要从根本上形成“能者进，庸者出”的局面，完善用人机制，加强考评制度，让在群众中影响差、口碑恶、能力平庸的人“出局”；再次，在人员任用上，充分考虑综合素质，按照“公开、平等、竞争、择优”的原则，择优选拔；最后，建立一套学习制度，定期或不定期的对执法人员进行法律知识、业务知识及政治思想的培训，严把用人关。相信通过队伍择优、加强锻造后，一支精干高效、组织严密、纪律严明、执法有力的水行政执法队伍，会为我县水利严格执法、公正执法、文明执法奠定坚实的基础。

（二）、加快执法机构职能整合，实行水行政综合执法；尽快启动水政监察大队组建，机构为副（或正）科级二级行政单位，人员编制为30人左右，下设法制科、水保科、水政科、河务科、水产科和综合科；法制科编制为3人，负责涉水法规的研究、决策以及案件审查、行政复议等；水保科编制为5人，负责县境内水土保持区划分区、水保方案审查、审批和水土保持监督、监测，及水土流失补偿费的收取等；水政科编制为5人，负责县境内水资源的统一规划、水质监测、水政监察、取水许可和水资源费的征收等；河务科编制为8-10人，负责河道建设项目审查、河道综合整治、水工程保护、采砂规划及审批、收费等事项，并协助防汛指挥部搞好河道防汛安全；水产科编制为5人，负责渔业增养殖的统一规划、许可、水产品检疫、执法检查及渔业资源增养殖保护费的征收等事项；综合科编制为4人，负责执法工作的后勤保障、水行政许可申请的受理和移交，水法规的宣传、行政事业性费用收缴及单位财务。

（三）、加强公安、法院及水利部门协作，完善涉水案件执法会商机制；争取公安局、法院的支持，分别派出具有办理涉水案件丰富经验的工作人员，在水利局设置“公安住水利局派出所”和“法院住水利局案件审查（协调）办公室”，对重大水事违法案件，及时会同公安机关进行严厉打击；对拖欠、拒缴水利规费和拒不履行行政处罚决定的当事人，依法申请法院强制执行。

（四）、完善内部管理责任，提升单位执法装备水平；制定、完善《执法责任制》、《执法过错责任追究制》等责任追究制度，严明执法纪律。进一步完善内部管理制度，制定、完善《档案管理制度》、《财务管理制度》等内勤制度，提升管理水平。在对外服务上，完善和执行《首问负责制》、《限时办结制》、《执法自由裁量公示制》等。提高执法装备水平。多渠道筹集资金，力争达到配置河道及渔业、水保、水政、宣传用执法车辆4部，微机20台、摄像机4部、照相机6台、录音笔6部等办案设备，基本要达到“快速响应、装备精良”的要求，提高执法办案和依法收费能力。

我局将强化自身水行政执法体制建设，始终围绕“依法治水，促进人水和谐”这一中心目标，以2011年“中央一号文件”精神为指导，加快水行政职能转变；从主要依靠行政手段管理向主要依靠法律手段管理转变；从注重水利内部体制建设向营造全民自觉遵守“水法”格局的转变，为促进人水和谐奠定坚实的法治基础。